《财政研究》武靖州：公共风险视角下财政政策目标重构与转型研究（全文）

编者按：2016年5月17日，习近平总书记在哲学社会科学工作座谈会上发表重要讲话强调：“要按照立足中国、借鉴国外，挖掘历史、把握当代，关怀人类、面向未来的思路，着力构建中国特色哲学社会科学，在指导思想、学科体系、学术体系、话语体系等方面充分体现中国特色、中国风格、中国气派。”当今财政理论研究者的使命，就是立足我国国情和制度环境，揭示财政运行中的新特点、新规律，将财政实践经验上升为系统化的财政理论，创建中国特色社会主义财政学。为此，中国财政科学研究院于2017年成立了以刘尚希院长为组长，以李成威、程瑜、陈龙、武靖州为成员的“重构财政学理论体系研究”课题组。课题组对财政学理论体系进行了深入研究，并形成了一系列研究成果，现分期刊出，以飨读者。

“重构财政学理论体系研究”专题：

公共风险视角下

财政政策目标重构与转型研究

武靖州

内容提要

本文从政府“理性”和经济运行不确定性的视角，对目标短期化、机制确定性的财政政策有效性进行了反思，认为由于政策实施主体的“理性”选择与影响经济运行的不确定性因素，传统财政政策效果正在弱化。人类已进入后工业社会，公共风险正在加速迭代变化，财政政策应凸显“防范风险”的目标定位，从聚焦总量调节转向更加关注结构调节与利益调节。基于我国社会主要矛盾发生重大变化的现实，应推动财政政策转型，一方面以风险管理为主线、以公共风险最小化为价值取向；另一方面，强化财政政策的综合平衡功能，重视对市场主体和社会个体行为与利益的调节。

关键词：财政政策　公共风险　社会主要矛盾　综合平衡论文框架概览

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一、引　言

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2020年初突如其来的全球性新冠肺炎疫情，是进入新世纪后人类共同面对的一次前所未有的危机。面对重大的公共性危机，公共财政理所当然地首当其冲，各国不仅投入了巨量公共资金承担防疫与救治的公共责任，还以扩张性财政政策应对疫情带来的经济紧缩。往前追溯，2008年起始于美国进而波及全球的金融危机，导致世界主要经济体均出台了庞大的财政刺激计划，尽管大大缓解了金融危机对经济社会发展的杀伤，也使得一些负面效应至今仍未完全消解。政府是公共风险的最终承担者，财政作为政府应对公共危机的主要手段，在历次经济社会危机中发挥了中流砥柱的重大作用，但也使得自身伤痕累累。随着经济社会的发展，公共风险与危机的杀伤力不是降低而是增大了，应对危机的财政政策张力也越来越大，财政可持续性正在面临越来越大的挑战。在政府债台高筑情况下，还能否经得起再一次的重大经济社会危机？公共财政需不需要为潜在的公共风险与危机留下弹性与空间？财政政策应不应该总是在公共风险演化成危机后才扮演“事后兜底”的角色？

尽管实践中运用财政政策应对经济周期性波动是世界主要经济体的普遍做法，但理论界对财政政策有效性却存在较大争议。综观国内外相关研究，财政政策有效、无效两种观点皆存。Kuznets和Hansen（1942）、Woodford（1995）、Paul（2000）等相关研究表明，财政政策对于缓解经济周期性波动、稳定经济增长具有明显的作用；另一些学者如Taylor（2000）、Cohen和Follette（2000）等研究则发现，财政政策不仅未能在稳定经济增长方面发挥作用，一定程度上还导致了宏观经济更剧烈的波动。郭庆旺等（2007）、马勇和陈雨露（2014）等研究表明，我国积极财政政策对于稳定经济增长起到了一定作用；经济增长前沿课题组（2005）、刘霞辉（2004）、吕炜和刘晨晖（2013）、刘金全等（2014）相关研究则在肯定积极财政政策有效的同时，也指出了政策实施的负面作用；张维迎（2009）的研究进一步认为，凯恩斯主义式财政政策与其说是在解决危机，不如说是在延缓和恶化危机。这些研究主要是从财政政策运行机制层面进行分析的。也有学者从资本主义制度层面对扩张性财政政策进行了批判，如詹姆斯•奥康纳（JamesO'Connor，1973）、沃尔夫冈•施特雷克（WolfgangStreeck，2013）；刘尚希和武靖州（2018）则从公共风险的视角论证了传统财政政策效果弱化的问题。

综上所述，财政政策存在现实的困惑与理论的缺失，即：为防范风险所设计的财政政策往往只起到了转移或拖延风险的效果；作为国家治理工具的财政政策，理论的解释多是从经济理性与确定性思维出发的。当前，已有部分学者从社会学角度及国家治理层面研究财政政策。本文进一步探讨了财政应该如何化解风险，而不是转移风险；如何防范潜在的危机，而不是拖延危机。基于此，提出了财政政策目标重构与转型的思路，并指出了我国社会主要矛盾与风险变化下的财政政策优化调整方向。

二、经济理性与确定性思维下财政政策有效性的反思

（一）财政政策的现实困境

二战后西方经济学家们构建了一个以调节经济总量为中心的相机抉择财政政策模型。凯恩斯主义基于菲利普斯曲线、价格刚性等假设，认为财政支出具有乘数效应，是有效调节宏观经济运行的重要工具。与传统社会和资本主义社会初期被动应对危机的财政方式相比，凯恩斯主义注重运用财政手段把可能的经济危机消灭在萌芽状态。资本主义的经济危机，可以理解为经济周期造成的社会危机，但没有人能够准确预测某一次经济波动会不会演变成经济危机，政府不得不运用同样的手段把所有经济周期一并应付掉。财政对经济波动的过度反应，加之政府承担的公共责任越来越多，导致现代社会财政支出规模的变化进入了“瓦格纳法则”的轨道，财政支出增长快于经济增长成为常态。20世纪80年代后，为应对凯恩斯主义和全能政府导致的“滞胀”，西方国家纷纷开始“新公共管理运动”。政府在不推卸公共责任的同时，改变提供公共产品方式，由过去的“划桨”改为“掌舵”，在公共服务中大量引入社会组织和市场主体，运用市场竞争手段提高服务效率，试图形成既跨越“小政府”局限、又防止“大政府”后遗症的“企业家政府”（奥斯本和盖布勒，2006）。这种有限改良不可能从根本上扭转财政所面临的困境。当前各国财政所面临的困境，其实是政府职能定位面临的困境，也是资本主义政治和经济制度面临的困境。财政政策的理念还停留在工业社会时期，以防范传统意义上的经济危机为己任，忙于用财政支出对所有风险承担“兜底”责任，无暇去思考导致私人风险大量转化为公共风险的社会机制是否存在问题。

（二）政府“理性”视角下传统财政政策的局限性

从现有文献看，在分析财政政策效果时，基本都是从财政政策工具的选择、财政政策的传导机制等方面出发，假定政府行为既定。但对于结果的分析，如果忽视了政策实施主体的目标与行为，显然未触及根本，无论政策工具的选择还是传导机制，都受政策实施主体目标与行为的影响。基于政府社会福利最大化的行为假定，即使传统财政政策目标追求短期经济运行平稳，财政政策也能够取得相对较好的效果。然而，理论研究和实践都表明，政府社会福利最大化的行为假定存在问题，由机构和官员所代表的政府，也有着自身的经济理性追求。理性的官员或机构，在短期政策目标约束下所呈现的行为特征，是制约财政政策正面效果和强化财政政策负面效应的重要因素。

市场机制的有效性源于企业追求利润的动机，这也是市场机制在公共或准公共领域失效的重要原因。政府机构的产出是公共产品，投入是预算资金，不管是基于公共产品产出最大化，还是基于机构有效运转的目标，都倾向于在预算配置中占据有利位置，扩大预算并保护预算免受削减。为实现这个目标，除增加公共产品外，政府机构还有如下倾向（武靖州，2008）：一是强化职能。公共机构需要强化自身的职能，即强调本机构职能的重要性并尽量发挥更大的作用，有时甚至不惜制造一些对公共产品提供无效的工作出来。二是内生扩张。有时公共机构及其雇员的扩张与公共产品增长并无关联，是一种内生性的扩张，这种内生性扩张冲动使得一次又一次“精简机构”改革后，还会再次面临机构膨胀问题。三是技术壁垒。一方面，公共机构的技术选择不一定是适用的，选择能够实现预算增加或免受削减的技术才是最适当的；另一方面，公共机构存在反对新技术的倾向，特别是在新技术带来预算节约或机构运转规则改变时。四是信息控制。公共机构出于强化职能的需要，不仅会对信息外部传递进行控制，在机构内部也存在信息共享障碍。

公共机构基于“理性”选择行为导致的上述倾向，反映在包括财政政策在内的公共政策实施之中，会产生如下问题：一是政策实施的高成本。公共机构运用公共资金实施公共政策，虽也能达到既定目标，但并无减少投入的激励，基于预算增加的目的，甚至投入更多的路径也会被选择。二是政策实施的低效率。公共产品的质量标准并不明确，除非专业人员，我们无法判断食品药品监管、基础教育、道路建设、公共设施的质量好坏；由于不像市场上的契约那样存在明确的产品交付时间，公共产品生产也缺少严格的时效约束。三是政策实施的非均衡。为强化职能并增加预算，公共机构倾向于提供那些短期内效果显著的公共产品，而需要长期投入和积淀才能显效的公共产品往往被排在相对劣后的位置。四是政策实施的路径依赖。与企业的资金安排相比，公共机构的预算配置更加固定化，这就使得“稳定性”成为了公共机构及其雇员的主要特征。为了维护预算、机构及雇员的稳定，循规蹈矩地实施政策才是最合理的选择。

（三）确定性的财政政策目标与经济运行的不确定性

关于财政政策目标，理论界争论不多，一般认为宏观经济政策的目标（经济增长、就业充分、价格稳定和国际收支平衡）就是财政政策目标；有些学者基于财政社会发展功能，也把资源配置、收入分配、社会稳定等作为更加广义的财政政策目标。毫无疑问，这些目标大部分都是相对短期化的，同时也是比较确定的。基于短期化、确定性目标的财政政策，以确定性的经济运行结果为目标，采取确定性的政策工具，通过明确的传导机制，力图达到确定性的目标。但现实中影响经济运行的因素远比数据、指标所反映的要多的多，确定性的经济数据与指标背后其实是不确定性的因素在发挥作用。以确定性的财政政策应对经济运行的不确定性，政策应对贴近实际便不是常态。

自然界的演化充满了偶然性。现代量子力学证明，微观世界没有什么是确定的，宇宙的演化可以说是“上帝掷骰子”的结果。人类社会的发展虽然有一定时空条件下的规律可循，但不确定性是本质。现代物理学的发展实际上就是遵循了从确定性到不确定性的演化。在牛顿力学建立之前，人们对客观世界的认识主要基于神话和宗教，从迷信和半迷信中寻找并坚持确定性。牛顿力学的出现，使我们对宏观世界有了更加确定性的认识，但对微观世界的认识仍然是模糊的。现代量子力学证明了微观世界的不确定性，进而推演出宏观世界也是不确定的。实践表明，财政政策制定过程中对经济形势的误判普遍存在，就是因为决策者很难把握经济运行的不确定性。如：当常规经济增长回落发生时，决策者可能判定为经济衰退，使财政政策反应过度，导致财政政策过于宽松；即使真的面临经济衰退，处于对经济社会动荡的恐惧，决策者所采取的财政政策宽松度也可能过大；而在经济繁荣或过热时期，决策者的判断也不一定完全准确，受制于各种因素也很难实施紧缩性财政政策。传统财政政策可以类比传统的“感冒”治疗：科学表明，一般性的感冒在七天左右会自愈，外部的干预治疗只是缓解症状，不可能加速感冒痊愈的过程。经济危机其实是经济体结构性失衡超过临界点所致，是经济体的“系统性疾病”。市场经济条件下，即使没有政府干预，通过经济体的自我修复也能够重新走上正轨。只是现代政府基于社会稳定的目标，经受不起危机的冲击，只能通过政策干预来缓解危机所造成的负面影响。一定意义上，应对危机的财政政策是一种权衡，在公共风险与财政风险之间权衡，是对风险的再分配，而不是消除风险。当这种权衡的“度”没有准确把握，导致过多地把公共风险转化为财政风险，使得财政风险成为经济运行与社会稳定的威胁时，财政政策的“购买时间”特征就凸显了（武靖州，2017）。三、风险社会背景下的财政政策目标重构凯恩斯主义及其批判者在财政政策方面争论的背景，是资本主义时代的工业社会。前工业社会不存在典型意义上的经济危机，便不存在这种争论。但无论从长期还是短期看，人类社会的风险总是不断演进变化的。当人类社会从工业社会脱身而出，进入到“后现代社会”或“后工业社会”，公共风险形态发生了重大变化，私人风险向公共风险的转化过程呈现全新特征时，人们关于工业社会背景下凯恩斯主义财政政策的争论是否已经失去了意义？随着全球化、信息化的深入，在公共风险不断迭代变化的形势下，传统财政政策目标是否应做出调整？（一）私人风险与公共风险在物竞天择的自然生态系统中，风险对于所有生物来说都无处不在，但这些风险都是个体风险，充其量是种群风险。人类也时刻面临着各样的风险，有些风险需个体承担，比如疾病及一些意外危险。但当人类形成了团体、群体、宗族、种族等共同体和社会结构后，人们所面临的风险就不可避免地出现社会化、共时化以及系统化等特点。人类社会发展是在不确定性过程中通过结构化努力集体构建确定性的结果，如家庭、国家的产生。人们所面对的风险既有个体风险又有集体风险，既有自然风险又有社会风险，人类社会文明发展的过程，其实也是个体风险与集体风险、自然风险与社会风险之间不断转换、迭代变化的过程。当个体风险转变为集体的、群体的甚至社会的风险，人们凭借自我力量以及自发合作方式无法应对时，公共性质的风险应运而生。所以，公共风险由私人风险转化而来，是私人风险异化的结果，它是“因某项活动未来结果的不确定性对群体（或社会）产生不利影响，依靠个人和企业无法承担而只能由政府承担的风险”（刘尚希,1999）。（二）工业社会与风险社会随着人类社会结构的演变，风险形态及公共风险形态都发生了变化。古代社会生产力不发达、科学技术落后，人们面对的主要风险是饥荒、瘟疫、自然灾害等。进入工业社会后，由于生产力发展和生产关系的变化，基本上消除了来自自然界的传统风险。这是因为：一方面，经济和技术的迅猛进步，保证了人类社会创造的物质总量足以满足整个人类社会的基本需要；另一方面，技术进步消除了地理隔绝及由此产生的交通和信息孤岛，使得信息和物资更加迅捷地传输到各个地方。更重要的是，近代以来个人权益的增长和民主政治制度的形成，使得政府构建最低保障制度成为可能。当某一地区发生灾害后，政府和市场机制都能够提供救助，使得物资向灾区流动。与工业社会相比，后现代社会或“风险社会”的风险具有更加明显的全球化、隐蔽化、系统化等特征。对于以防范和应对公共风险为己任的政府来说，如何定义这些风险，如何运用包括财政政策在内的手段干预风险，都是前所未有的挑战。从政府职能上来看，如果说工业社会时期的经济危机是政府“不管”所造成的风险，那么后现代社会的很多风险是政府“管”出来的。大型水电站、核电站的建设背后都有政府的论证与支持；一些国家的政府为了追求所谓的公平，把森林、草场等资源收归公有，产权界定不明导致了“公地悲剧”；很多国家的政府将大规模的公共支出用于刺激经济增长，结果背负了巨额债务。（三）转向“防范风险”的财政政策目标要把国家长治久安作为财政政策追求的一个核心目标，就不应该把财政政策的主要着力点放到“花钱买平安”上。“花钱买平安”的财政政策在传统社会下是不得已而为之，“购买时间”的财政和“分红”式财政是西方选票民主制度下执政者根据任期长短而理性选择的结果。我国执政者作为长期执政的一个整体，本质上不应该存在这种不可持续的、短期化的财政行为选择，因为持续攀高的政府债务一旦成为未来更大的潜在风险，最后的承担者仍然是执政者自己。因此，我国财政政策目标应该定位为“防范风险”而不是“购买时间”（武靖州，2017）。市场作为一种自发扩展秩序，已经内含了一系列的分散风险的工具。政府要通过包括财政在内的政策手段，鼓励、帮助市场主体自发地分散风险，同时也要注意不能让财政政策“好心办坏事”。比如，为了鼓励某些行业的发展直接采取向企业提供财政补贴的方式，结果不但导致了大量企业骗补、产能过剩，客观上还打击了企业创新的积极性。一个被大家忽视的方面，是如何运用财政政策来培育社会。规避风险是人的本能，每个个体都会千方百计地寻找自己的风险庇护所。与市场体制类似，自主治理的社会也内含了分散共担风险的工具，比如宗族、邻里、同事等群体之间的互助措施。传统的封建共同体和宗族村社虽然可以提供一些庇护，但已经无法适应现代社会；计划经济时代的“单位制”可以提供风险庇护，但在市场经济条件下已经不具有普遍性。未来的具有普遍性的风险庇护所，应该是个体基于共同利益，通过协商共治手段自发构建的共同体。在个体化越来越发达，传统的集体结构不断被解构的形势下，政府理应通过各种职能，为后现代社会中的众多个体寻找庇护所、自我应对风险提供坚定有效的制度支持。四、基于防范化解风险的财政政策转型

在财政政策目标发生变化的条件下，财政政策也应从逻辑上进行转型。我们沿袭传统经济学理论的路径，始终认为财政政策的主要功能在于调节经济总量，这应该是狭义上的财政政策。党的十八届三中全会把财政提升到了“国家治理的基础与重要支柱”的高度，财政政策怎能再局限于经济总量的调节？财政政策是国家治理的工具和手段，而国家治理涉及经济、社会、政治、文化、生态文明等诸多方面，任何一个方面，都离不开财政政策的支撑，这才是回归基本的广义财政政策。

（一）从财富分配的逻辑到风险分配的逻辑

传统农业与工业社会中，财富的生产与分配是经济社会运行的主导逻辑。前现代社会，生产力水平较低意味着物质财富的稀缺，人类必须努力增加物质财富，才能满足自身的生存和发展需要。早期现代化阶段，经济发展中资源、产品等供给不能满足人类有支付能力的需求，社会经济是一种短缺经济。为了解决社会物质匮乏问题，财富生产仍是社会的主旋律，财富分配依旧是社会分配的主导逻辑。进入工业化社会初期，物质财富生产能力大大提升，但仍不能满足人类生存与发展的需要，物质财富的稀缺性有所缓解，但仍是短缺的。随着后工业社会的到来，经济全球化、科学技术的进步等使得物质财富的短缺已经不再是制约人类生存与发展的主要因素，财富分配的逻辑仍在发挥作用，但风险分配正在成为社会分配的主导逻辑（乌尔里希·贝克，2018）。如果仍按传统社会的财富分配逻辑来指导经济社会发展，忽视现代社会的风险分配逻辑，必然导致经济危机、政治冲突、环境污染、生态失衡等全球性风险进一步强化，最终使人类文明在财富分配逻辑中迷失自我。现代社会，日益增加和转化的公共风险越来越成为人类效率与福利追求的阻碍，人类效率与福利的追求本身也造成了越来越多的公共风险。公共风险的演变也遵循量变到质变的过程，一旦公共风险积聚，达到临界点后爆发，就会对人类的生存和发展造成致命的影响。

（二）总量调节型财政政策与财政风险

现代主流经济学中，基于“凯恩斯主义”的财政政策主要是通过调节总需求进而作用于总供给，达到稳定经济总量的目标。这一政策模式曾经起到了良好的效果，但随着经济社会的发展与变化，其效果却在递减。20世纪二三十年代的“大萧条”中，凯恩斯主义财政政策发挥了巨大作用，把西方国家带入了一个几十年的稳定增长时期；但20世纪70年代发生的“滞胀”中，这种财政政策模式效果就已经开始弱化。尽管20世纪90年代以来，每次局部或全球性经济危机发生时，凯恩斯主义财政政策还会被再次祭出，其效果递减、代价过大的趋势也日益明显。为何同样的政策，在应对不同时期危机时的效果会有如此大的差距？显然，问题不在财政政策本身，凯恩斯主义财政政策在理论和实践发展中也在不断优化。问题的根本原因可能是，政策所面临的公共风险发生了巨大变化，条件和环境发生了变化，即使再优的政策也难以达到预期效果。早期的经济危机主要由有效需求不足导致，但在经济金融化、社会信息化条件下，影响经济波动的因素越来越复杂，再以有效需求不足作为“病灶”，并不能从根本上解决经济体的系统性“疾病”。另一方面，随着经济总量越来越大，稳定经济总量的财政政策张力势必也要越来越大。一般来说，政策扩张容易、收缩很难，大周期扩张与小周期收缩带来的结果就是政府债务高昂。政府债务攀升，不止是应对公共风险与危机的结果，也会弱化应对未来风险与危机的能力。如果再有新的公共风险爆发，财政政策是否还有应对的弹性与空间？当财政政策瞄准经济总量波动时，人类社会发展中的政治风险、社会风险、生态风险等并没有减少，这些风险与危机的应对哪一次也少不得财政政策。可以说，所有的公共风险都能转化为财政风险，财政风险一旦爆发，可能是公共风险的总爆发，使得政府应对公共风险的基本工具与手段失灵。

（三）风险分配与结构调节、利益调节

资源总量既定条件下，分配结构决定配置效率，风险分配也是这样。公共风险不会消失，只会转移与转化，风险分配机制要做的不是消除公共风险，而是通过风险再分配，使得各种、各类风险都处在相对均衡的范围之内。当经济体中经济、社会、生态等各领域的风险、各群体所面对的风险都处在临界范围之内时，虽然整体风险依然不小，但转化为危机的概率却大大降低了。这就要求，基于风险分配逻辑的财政政策应发挥其结构调节功能，通过公共资源与制度、规则的优化安排，促进公共风险的转移与转化，把应对公共风险的资源更多地配置在风险较大的领域。这样，公共资源总量未变，但由于公共风险相对较大的领域配置资源更多，整体的公共风险却呈现收敛状态。

风险的结构性分配只是促进了风险的均衡化，使得公共风险在各领域、各方面转移与转化，但并不能显著地减少整体公共风险。当公共风险持续积聚时，特别是转移、转化机制一定程度上失效时，也需要通过财政政策安排减少公共风险。如前所述，现代社会条件下，来自于自然界的公共风险大大减少，风险多源自于市场主体或社会个体的行为，一定程度上说现代公共风险大多是人造的。因此，防范风险的财政政策就应瞄准“行为”这一“病灶”，以资源、制度和规则安排，引导市场主体和社会个体的行为，让其行为不至于产生过大的私人风险，或转化为公共风险。进一步地，市场主体及社会个体的行为选择，基本上离不开追逐“利益”的范畴，引导市场主体和社会个体的关键在于调节其利益。财政政策通过正向的激励与负向的惩罚或约束，让市场主体和社会个体不止是基于“个体理性”，而是基于“公共理性”来追求利益；通过纠正个体的利益观，引导个体的行为，以更加具有“公共理性”的行为减少个体风险，进而弱化公共风险形成的基础，便达到了减少公共风险的政策目标。

五、社会主要矛盾与风险变化下我国财政政策的转型方向党的十九大做出了我国社会主要矛盾已发生重大变化的战略判断。社会主要矛盾的变化，意味着人民群众及国家发展所面临的风险也发生了根本性变化，传统的生存风险已转变为发展的风险，国家的传统安全威胁仍在，非传统安全威胁日益强化，2020年初爆发的全球性新冠肺炎疫情更加凸显了非传统风险对个体、国家乃至全人类的极大威胁。党的十九大把“防范化解重大风险”放在全面建成小康社会“三大攻坚战”之首，习近平总书记更是多次就防范化解重大风险提出要求，意味着风险思维与风险管理已成为党治国理政的重要理念。社会主要矛盾与风险的变化，要求我们的经济社会发展战略与国家治理策略都要做出相应调整，作为国家治理手段的财政政策也应顺势求变。（一）以风险管理为主线传统财政政策实际上是以“危机管理”为主线的，经济萧条时实施积极财政政策以刺激经济增长，经济繁荣时实施紧缩财政政策以平复经济过热，通过财政支出扩张与收缩缓解经济波动。这种模式在传统工业社会具有一定效果，但随着后工业社会乃至风险社会的到来，应对经济周期性波动的财政政策张驰度越来越大，效果则呈现边际递减的趋势。二战以来，为应对潜在或已经发生的经济危机，西方国家财政政策越来越“积极”，以致于主要经济体都背负了高额的政府债务，但经济周期性波动乃至经济危机并没有消失。另一方面，危机管理是一种事后管理，经济危机出现了，才实施扩张性财政政策，正如病症出现了才去治疗，所付出的代价大小姑且不论，其负作用在所难免。经济社会越发达，人民生活水平越高，越经不起风险的冲击。以我国的巨大经济体量和人民对美好生活的向往，事后应对式的公共政策代价将越来越大。为此，财政政策应从“危机管理”转向“风险管理”，不是经济波动发生了才去应对，而是前瞻性地识别和预警风险，进而提前做出政策性安排。（二）以公共风险最小化为价值导向以市场失灵为逻辑起点的财政学，目标是通过弥补市场失灵，优化资源配置，实现帕累托改进，进而追求社会福利最大化。以此为逻辑，通过优化资源配置，在其他个体福利不变情况下改进部分人的福利就可以了，现代福利国家就是因此而生。事实上，很多福利国家都出现了问题。是理论出问题了，还是实践中出现了偏差？实际上是在公平与效率间权衡时忽略了风险因素。社会公平出现了问题，提高社会公平度，结果是牺牲了效率；经济效率出现了问题，提高经济效率，结果社会公平又出现问题。二者之所以无法做好权衡，就在于没有一个权衡的标准，谁多谁少谁也说不清。我们曾提出要追求公平与效率的有机统一，如何有机统一，也是个问题。但如果把风险的权衡融入其中，公平与效率的权衡就有了标准和依据。公平和效率哪个应该多一点，以公共风险最小化的标准来衡量。因此，确立公共风险最小化的价值理念，有助于财政政策摆脱公平与效率的争论。以公共风险为逻辑起点，财政制度应为个体及共同体注入确定性，即通过财政政策、制度与规则设计，调配财政资源，为个体及共同体增加确定性；财政制度还应当以公共资财为主线，统筹各领域的政策、制度与规则，为个体及共同体的选择构建确定性（刘尚希，2018）。（三）强化综合平衡功能在“以经济建设为中心”的条件下，解放和发展生产力，把社会财富的“蛋糕”做大，尽快摆脱生存与贫困风险，需要财政通过放权与分权，调动市场主体与各级政府的积极性，需要财政政策以收支为工具，调控好经济总量的稳定。但在发展不平衡不充分成为社会主要矛盾的主要方面时，放权与分权还能不能起到明显的效果？调控好总量，是不是有助于解决不平衡和不充分问题？公共财政，核心是“财”，我们在强调其“公共性”的同时，还应注意到“政”，为国理财的同时不能忽视其为国理政的功能。要发挥公共财政为国理政的功能，就应强调财政政策的综合平衡。财富分配的关键是平衡，风险分配的关键更是平衡。发展不平衡意味着风险分配是不平衡的，有的地方大有的地方小。财政政策应通过公共资金与政策的优化配置，平衡各地区、各群体间的风险，使得风险分配大致均衡，而风险均衡趋势就是整体风险的收敛；发展不充分意味着某些领域风险比较大，也需要公共资源的配置向这些领域倾斜，通过弥补短板，扎牢风险向危机转化的篱笆。因此，强化综合平衡功能，是社会主要矛盾变化和风险社会条件下财政政策的必然选择。（四）重视行为与利益调节通过作用于总需求而稳定经济增长的总量型财政政策很大程度上是作用于“实体”的物质资源配置，对于“虚拟”的风险分配作用并不显著。物质资源分配能够产生风险，但风险来源远不止物质资源分配，更多地来源于利益导向的市场主体行为。以进入新世纪以来的两次重大危机为例，美国金融危机的爆发是物质资源分配的问题？新冠肺炎疫情出现是否与物质资源分配紧密相关？显然，前者是金融业发展与监管导致的市场行为异化，后者很大程度上是人类过度干预自然且防疫协调不力的结果，这些都涉及风险分配的问题，都与市场主体或人类个体的行为有关，是个体追求自身利益进而异化为公共成本的结果。以财政政策应对金融危机和疫情带来的巨大杀伤，是政府作为公共风险兜底者不得已的选择，但不应做为财政政策的根本性逻辑。如果以风险管理为主线，以公共风险最小化为目标，财政政策就不能一味地作为公共危机的事后兜底者，而是将政策前置，利用资源与规则，引导市场主体与社会个体更加包容地追求利益，把自身行为纳入到“公共理性”的范围，促进个体行为选择与共同体目标的激励相容。这是风险社会条件下，财政政策摆脱自身困境的同时更好履行社会公共责任的必然路径。

作者简介：

武靖州，中国财政科学研究院宏观经济研究中心研究员、博士

全文刊发《财政研究》2020年第11期

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策划：陈   龙      

采编：于婧华   王  明   韩  钰 （实习）

（封面图片来源：https://www.fotor.com.cn）

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